Mælaborð málastjórnunar I - Af hverju mælum við ekki?
Ég hef unnið að málastjórnun í opinberum geira í rúman aldarfjórðung. Á þessum tíma hef ég séð stofnanir kaupa kerfi, innleiða kerfi, skipta um kerfi — og byrja aftur frá grunni. Ég hef séð glæsileg verkefni, flottar innleiðingar og árangur raungerast. En eitt hef ég aldrei séð: sameiginlegan mælikvarða sem segir okkur hvort málastjórnun virki, skili árangri.
Þetta er sérkennilegt. Við búum í landi sem mælir nánast allt — orkuframleiðslu, sjávarafla, verðbólgu, skólagöngu og hamingju okkar. En þegar kemur að því hvernig opinberar stofnanir vinna málin sín — erindi, umsóknir, kvartanir, ákvarðanir — þá erum við ekki að mæla, bera saman ár frá ári eða milli stofnana. Við vitum kannski fjölda mála, en lítið meira, málaskrár ráðuneyta eru birtar á stjórnarráðsvefnum, sem Excel skjöl sem er hægt að hlaða niður, listi með númeri og nafni mála, en engar framvindu upplýsingar, flest ráðuneyti hafa ekki einu sinni klárað þessi skjöl og einungis tvö ráðuneyti hafa birt eitthvað vegna 2026.
Aldarfjórðungur stafrænnar málastjórnunar — og hvað?
Fyrstu málastjórnunarkerfin komu til sögunnar á Íslandi seint á síðustu öld, dómstólar, ráðuneyti og stofnanir hafa síðan þá fjárfest í kerfum af ýmsu tagi. Sum þeirra eru sérsniðin, önnur beint úr hillunni, sum liggja á milli. En enginn hefur sett fram sameiginlegt mælaborð sem svarar einföldum spurningum: Hversu hratt afgreiðum við málin, hver er fjöldi, hvernig er málahalinn, erum við að vinna niður halann eða er að bætast í. Er biðlistinn að stækka eða minnka, hvernig er vinnuálagið, hvaða málaflokkar eru helst að brjóta málsmeðferðartíma (MMT) eða jafnvel Upplýsingalög og/eða Stjórnslýslulög?
Þetta er ekki einvörðungu tæknilegt vandamál — en kerfin geyma gögnin. Þetta er stefnumarkandi viðfangsefni og engin stefna er til, að því ég best veit. Enginn hefur ákveðið hvað eigi að mæla, hvernig eigi að mæla það, og hverjum niðurstöðurnar skipta máli. Í raun hef ég þá skoðun að íslenskir stjórnendur, hjá hinu opinbera, líti á málaskránna sem reglufylgni fyrst og fremst, en ekki verkfæri til stjórnunar eða upplýsingagjafar, ekki yfirlit eða mælaborð.
Spurningar sem enginn spyr
Ég ætla að setja fram nokkrar spurningar sem ég tel að opinber stjórnsýsla þurfi að svara. Ekki á morgun — núna.
Ef stofnun fær 1.000 ný mál á ári og afgreiðir 900 — vex biðlistinn eða minnkar? Svarið virðist augljóst: hann vex. En hvað ef við vitum ekki hversu mörg mál voru í biðstöðu í byrjun árs? Hvað ef málaflokkarnir eru ólíkir og sumir taka lengri tíma því málin eru þyngri? Þá dugir ekki að telja — þá þarf að mæla.
Evrópska nefndin um skilvirkni dómskerfis (CEPEJ) hefur þróað einfaldan en öflugan ramma sem svarar nákvæmlega þessum spurningum. Nefndin starfar á vegum Evrópuráðsins og hefur í áratugi safnað gögnum frá dómstólum Evrópu, Íslenskir dómstólar hófu nýlega að senda gögn til CEPJ og er það vel. Rammi CEPJ mælikvarðana er í grunninn einfaldur og — og einmitt þess vegna virkar hann.
Fjórir mælikvarðar sem segja allt
Í mínum huga eru fjórir grunnmælikvarðar CEPEJ sem eiga við um málastjórnun í víðum skilningi — ekki bara dómstóla, heldur hvert það kerfi sem tekur við málum, vinnur þau og skilar niðurstöðu.
Afgreiðslutími (Disposition Time, DT) er áætlaður fjöldi daga sem þyrfti til að vinna mál, á tilteknu tímabili - eða, hvað er meðal afgreiðslutíminn. Reiknireglan er einföld: fjöldi mála í vinnslu við lok tímabils, deilt með fjölda afgreiddra mála, margfaldað með 365. Þetta gefur okkur áætlaðan biðtíma miðað við núverandi afköst. Ef talan hækkar — erum við að fara aftur á bak. Ef hún lækkar — erum við á réttri leið.
Afgreiðsluhlutfall (Clearance Rate, CR) sýnir hlutfall afgreiddra mála af nýjum málum á tímabilinu. Ef hlutfallið er yfir 100% þá er biðlistinn að minnka. Ef það er undir 100% þá safnast mál upp. Þetta er einn mikilvægasti vísir þess hvort stofnun er að halda í við álagið.
Biðstaða (Backlog) er fjöldi mála í vinnslu við lok tímabils, gjarnan sundurgreindur eftir málaflokki og aldri. Talan ein og sér segir takmarkað — en þróunin segir allt.
Hlutfall á biðlista (Backlog Ratio) tengir saman biðstöðu, innkomu og afgreiðslu og sýnir hversu hratt stofnun „veltur" málastofninum. CEPEJ mælir þetta gjarnan í aldursbilum — til dæmis fjöldi mála sem hafa beðið lengur en eitt eða tvö ár.
Þetta er ekki flókið. Þetta er grunnaðferðarfræði, þó nota flestar íslenskar stofnanir ekki einn einasta þessara mælikvarða (eða svipaða) á kerfisbundinn hátt.
Vegið álag — sanngjarn samanburður
CEPEJ-SATURN nálgunin bætir einu lagi ofan á grunnmælikvarðana: vegnu málaálagi (weighted caseloads). Hugmyndin er einföld: ekki eru öll mál jafn flókin. Einfalt erindi sem þarfnast svars á sjö dögum samkvæmt upplýsingalögum er umfangsminna en flókið stjórnsýslumál sem krefst rannsóknar, andmælaréttar og rökstuðnings samkvæmt stjórnsýslulögum.
Með því að gefa hverjum málaflokki þyngd sem endurspeglar vinnuálag verður hægt að bera saman afköst milli stofnana og deilda á sanngjarnan hátt. Lykilmælikvarðinn verður þá „vegið álag á hvert stöðugildi" í stað hrárar málatalningar. Þetta er sá mælikvarði sem gerir samanburð mögulegan — og sýnir hvar þörfin er raunverulega mest.
Af hverju ekki aðgengi?
Ég veit að margir myndu byrja á aðgengi — hversu auðvelt er að nálgast þjónustuna, hversu skýrar eru upplýsingarnar, hvort stafrænar leiðir séu til staðar. Og já, OECD Serving Citizens ramminn setur aðgengi sem fyrstu stoðina. Þetta skiptir máli en við sjáum að, bæði erum við almennt með gott aðgengi og þá er Stafrænt Ísland og fjölmargar stofnanir og aðilar hins opinbera að lyfta grettistaki í þessum málaflokki, þannig ég einbeiti mér að skilvirkni stofnunarinnar. Ef stofnun getur ekki mælt afgreiðslutíma sinn, biðtíma/biðlista og afgreiðsluhlutfall — þá skiptir engu máli hversu fallega vefgáttin lítur út. Aðgengi án afkasta er ekki góður bisness.
Lögbundin krafa — ekki bara góð hugmynd
Og hér kemur atriðið sem margir gleymdu: Ísland hefur þegar lagaumhverfi sem krefst þess að stofnanir vinni mál á skilvirkan og tímanlegan hátt. Þetta er ekki valkvætt.
Stjórnsýslulög nr. 37/1993 krefjast þess að mál séu afgreidd án ástæðulausrar tafar (9. gr.), að rannsóknarreglan sé virt (10. gr.) og að ákvarðanir séu rökstuddar (22. gr.). Upplýsingalög nr. 140/2012 setja sjö daga frest til að svara beiðnum (17. gr.). Persónuverndarlög nr. 90/2018 krefjast innbyggðrar persónuverndar og vinnsluskrár. Og gervigreindarreglugerð ESB (EU AI Act), sem verður innleidd á Íslandi á næstu misserum, mun flokka opinber ákvarðanatökukerfi sem áhættumikil og setja enn frekari kröfur um gagnsæi og eftirlit, svo ekki sé talað um skýr grunngögn ríkis og sveitarfélaga.
Mælaborð málastjórnunar er ekki lúxus. Það er forsenda þess að stofnun geti sýnt fram á að hún uppfylli þessar kröfur.
Spurningin sem eftir stendur
Af hverju mælum við ekki?
Er það vegna þess að við vitum ekki hvað á að mæla? Ólíklegt — CEPEJ hefur gefið okkur fordæmi og aðferðafræði sem má aðlaga. Er það vegna þess að kerfin styðja það ekki? Hugsanlega — en það verður þá verkefni sem verður að sinna. Er það vegna þess að niðurstöðurnar gætu verið óþægilegar? Líklega ekki, allir vilja gera sitt besta og við eigum saman, eina bestu og skilvirkustu stjórnsýslu í heimi - en við viljum sýna fram á það, í tölum og góðum gögnum.
Kannski er það síðasta ástæðan sem skiptir mestu máli.
Í næsta hluta — Mælaborð málastjórnunar II — sný ég mér að viðbragðshraða, gæðum og samræmi við lög, og dreg saman tillögu að mælaborði sem opinberar stofnanir geta raunverulega notað.
