Hvað er málastjórnun — og hvers vegna skiptir hún máli?
Góð málastjórnun snýst í grunninn um að hvert mál fari rétta leið, á réttum tíma og með skýra ábyrgð. Í dag gerum við þó meiri kröfur. Við viljum geta séð stöðu mála, skilið hvernig ákvarðanir eru teknar og treyst því að upplýsingar séu (og verði) aðgengilegar þegar þeirra er þörf. Málastjórnun þarf því ekki aðeins að virka heldur þarf hún að vera mælanleg, gagnsæ og aðgengileg í daglegu starfi.
En málastjórnun er ekki einungis verklag, hún er útfærsla á grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Ef málastjórnun er veik, verður framkvæmdin óskýr, jafnvel þó lagaramminn sé til staðar.
Uppruni í evrópskri stjórnsýslu
Hugmyndin um kerfisbundna meðferð stjórnsýslu- og dómsmála á djúpar rætur í norrænni réttarsögu, þar sem þegar á miðöldum var gengið út frá því í lagabálkum á borð við Jónsbók að konunglegir embættismenn – þar á meðal sýslumenn – tækju formlega við málum, skráðu kröfur, sektir og úrlausnir og fylgdu þeim eftir í stigskiptu stjórnkerfi konungsvalds, héraða og þinga.
Í nútímanum þróast meginreglur stjórnsýsluréttar í takt við uppbyggingu réttarríkisins og aukin borgaraleg réttindi, eins og rakið er í stjórnarskrárþróun og evrópskum rétti. Þar verða til hugtök eins og lögmætisregla, rannsóknarskylda, andmælaréttur, meðalhóf, jafnræði og rökstuðningsskylda.
Þessar reglur eru í dag viðurkenndar sem grundvöllur góðrar stjórnsýslu og tryggja réttindi borgaranna í samskiptum við hið opinbera. Þær birtast einnig skýrt í 41. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi Evrópusambandsins.
Evrópuráðið setti þetta fram með skýrum hætti í handbók sinni frá 1996, þar sem meginreglur eins og lögmæti, jafnræði, gagnsæi og rökstuðningur eru útfærðar.
Löggjöfin og þessar reglur segja okkur hvað á að gera, en ekki hvernig, þar kemur málastjórnun inn. Hún er brúin á milli laganna og daglegs starfs aðila hins opinbera. Hún snýst um að gera meginreglur framkvæmanlegar þannig að hægt sé að fylgja þeim, mæla þær og sýna fram á þær í reynd.
Lagalegur grunnur á Íslandi
Á Íslandi þróast málastjórnun í gegnum löggjöf sem setur sífellt skýrari kröfur um meðferð mála, gögn og ábyrgð.
Stjórnsýslulög nr. 37/1993 leggja grunninn að málsmeðferð, þar á meðal rannsóknarskyldu, andmælarétti, rökstuðningi og afgreiðslu innan hæfilegs tíma. En í framkvæmd vaknar strax spurning: hvernig er sýnt fram á að þessum reglum hafi verið fylgt?
Hér verður málastjórnun lykilatriði, með skráningu, yfirsýn og rekjanleika.
Upplýsingalög nr. 140/2012 gera kröfu um að gögn og mál séu aðgengileg. Ef gögn finnast ekki eða eru ekki skráð með skipulegum hætti verður rétturinn skertur, stjórnvaldið getur þá ekki uppfyllt áskilin réttindi borgarans, eða beiðanda.
Lög um opinber skjalasöfn nr. 77/2014 festa skjalastjórnun í sessi og undirstrika mikilvægi þess að halda utan um gögn á skipulegan hátt. Skjalastjórnun og málastjórnun eru því nátengdar greinar, eðli málsins samkvæmt.
Persónuverndarlög nr. 90/2018 og GDPR bæta svo við kröfum um rekjanleika, aðgangsstýringu og ábyrgð í meðferð gagna.
Saman mynda þessi lög skýra heild, málastjórnun þarf að vera skipulögð, rekjanleg og sýnileg í framkvæmd.
Stafræn umbreyting og innleiðing kerfa
Samhliða þessari þróun hefur stjórnsýslan færst yfir í stafrænar lausnir og væntingar hafa þróast, kröfur að mörgu leiti aukist á alla hagaðila, sjálfsafgreiðsla borgarans, aukin notkun gagna og sjálfvirkni hafa þar sterk áhrif.
Í dag er gert ráð fyrir að hægt sé að fylgjast með stöðu mála, sjá framvindu og fá svör innan ásættanlegs (og áskilins) tíma. Þjónustugáttir og landskerfi eins og Ísland.is endurspegla þessa þróun vel, þar sem áhersla er lögð á aðgengi, gagnsæi og einföld samskipti borgara við hið opinbera.
En tæknin leysir ekki vandann ein og sér, reynslan sýnir að staðan er oft þannig að mál berast í tölvupósti eða í gegnum vefgátt, eru úthlutuð handvirkt og unnin áfram af einstökum starfsmönnum. Upplýsingar safnast í mismunandi kerfum, á sameiginlegu drifi, í Teams eða sameiginlegum eða persónulegum pósthólfum. Yfirsýn er takmörkuð og staða mála er ekki alltaf ljós nema með handvirkri eftirfylgni, hætta er á að gögn skili sér ekki til Þjóðskjalasafns og að stofnun sem sinnir málastjórnun með þessum hætti eigi erfitt með að uppfylla einhver, eða öll ofangreind lög og reglugerðir.
Þetta getur þó sloppið til, á meðan umfangið er lítið. En þegar málum fjölgar og kröfur aukast verður ljóst að skýrt flæði og verklag er nauðsynlegt, samræmda skráningu og stuðning frá kerfum. Það sem skiptir máli er samspil ferla, gagna og tækni.
Meginreglur málastjórnunar
Sterk málastjórnun byggir á meginreglum sem endurspegla bæði okkar lagaramma og daglega framkvæmd, skilvirkni og reglufylgni.
Lögmætisregla og góð stjórnsýsla
Öll málsmeðferð þarf að byggja á skýrum lagagrundvelli og vera skjalfest. Í framkvæmd þýðir þetta stöðluð skref, skýrt verklag og rekjanlegar ákvarðanir. Það þarf að vera hægt að sýna fram á að rannsóknarreglu og öðrum kröfum hafi verið fylgt, eins og fjallað er um í greiningu Evrópuþingsins
Óhlutdrægni og jafnræði
Stjórnvöld skulu meðhöndla mál á málefnalegan og samræmdan hátt. Í framkvæmd krefst þetta skýrrar ábyrgðar og þess að sambærileg mál séu unnin með sambærilegum hætti, óháð einstaklingum (aðila máls) eða tilviljunum.
Gagnsæi og rekjanleiki
Samkvæmt meginreglum góðrar stjórnsýslu þurfa borgarar að geta séð hvernig mál þeirra er unnið. Þetta krefst þess að saga máls sé skráð, að ákvarðanir séu rekjanlegar og að upplýsingar séu aðgengilegar.
Afgreiðsla innan hæfilegs tíma og mælanleiki
Að afgreiða mál innan hæfilegs tíma er sjálfstæð krafa samkvæmt stjórnsýslulögum. Í framkvæmd krefst það yfirsýnar, mælanleika og þess að hægt sé að fylgjast með framvindu mála og bregðast við þegar tafir verða.
Gæði gagna og persónuvernd
Persónuverndarlög og GDPR gera kröfu um að gögn séu rétt, uppfærð og aðgengileg þeim sem hafa heimild. Málastjórnun þarf að styðja við þetta með samræmdri skráningu og skýrri aðgangsstýringu.
Úrræði og endurskoðun
Góð stjórnsýsla felur í sér að hægt sé að endurskoða ákvarðanir og leiðrétta mistök. Til þess þarf að vera hægt að rekja gang máls, sjá hvaða gögn lágu til grundvallar (á hverjum tíma) og hvernig niðurstaða var fengin.
Hvar byrjar maður?
Hjá flestum byrjar þetta einfaldlega með móttöku erinda, sem verða að máli. Tölvupóstur, bréf eða beiðnir berast og eru skráðar með einföldum hætti eða jafnvel eingöngu unnar áfram í pósthólfum, í Excel eða á sameiginlegum drifum og möppum. Í framhaldinu tekur við handvirk úrvinnsla. Mál eru úthlutuð, send áfram eða unnin af einstökum starfsmönnum án þess að til staðar sé skýrt og samræmt ferli. Yfirsýn yfir stöðu mála er takmörkuð og eftirfylgni byggir að stórum hluta á minni og frumkvæði einstaklinga.
Þetta fyrirkomulag er skiljanlegt og virkar upp að vissu marki. En það er viðkvæmt. Það skalast illa, skapar ósamræmi og gerir erfitt að tryggja gagnsæi, mælanleika og áreiðanlega yfirsýn. Samkvæmt minni reynslu liggur vandamálið sjaldnast í tækninni. Það liggur í því að ferli eru óskýr og ábyrgð ekki nægilega skilgreind.
Kerfi laga ekki óskýr ferli, en skýr ferli auka skilvirkni og gerir okkur kleyft að nýta tækni til framfara. Fyrsta skrefið er því ekki að kaupa kerfi heldur að skilja stöðuna.
Heilsufarsmat málastjórnunar gefur skýra mynd á stuttum tíma og hjálpar að sjá hvar helstu tækifæri til umbóta liggja.
Skiptir þetta máli?
Málastjórnun snýst að lokum ekki bara um að halda utan um mál. Hún snýst um að skapa skýra og áreiðanlega framkvæmd þar sem ferli eru fyrirsjáanleg, ákvarðanir rekjanlegar og upplýsingar aðgengilegar þegar þeirra er þörf. Í dag þýðir það að málastjórnun þarf að vera mælanleg, gagnsæ og aðgengileg í framkvæmd. Við þurfum að sinna þessu verkefni vel, hafa gögn aðgengileg og örugg.
Þegar þessi grunnur er til staðar opnast einnig ný tækifæri. Til dæmis í notkun gervigreindar, þar sem forsenda árangurs er að gögn, ferli og mál séu vel skilgreind og aðgengileg.
Um þetta fjalla ég nánar í greininni: Gervigreind í opinberum geira
